Die gewaltsamen Zusammenstöße in Syrien sind noch nicht beendet und fünf große und regionale Mächte (Iran, Israel, Russland, Türkei und die Vereinigten Staaten) sind immer noch militärisch im Land präsent.
Und doch: Der Bürgerkrieg ist seit langem zugunsten des Regimes entschieden worden. Akteure mit unterschiedlichen und manchmal widersprüchlichen Interessen – insbesondere die syrische Führung, Russland, die Türkei und der Iran – setzen hauptsächlich Projekte um, die auf die lokale Ebene beschränkt sind. Gemeinsam haben sie, dass sie kaum auf die Bedürfnisse der Bevölkerung ausgerichtet sind.
Die syrische Führung hat klargestellt, dass sie ein ausländisches Wiederaufbau-Engagement nur von jenen Ländern akzeptieren wird, die mit ihr befreundet sind und bedingungslos Unterstützung leisten. Damaskus ‚Verbündete Russland und Iran sind jedoch weder in der Lage noch bereit, Mittel für einen umfassenden landesweiten Wiederaufbau bereitzustellen. Andere potenzielle Unterstützer haben bisher jedes Engagement kategorisch abgelehnt (USA), zögern (die arabischen Golfstaaten), positionieren sich nur für ein späteres Engagement (China) oder konzentrieren sich nur auf die Gebiete, die sie besetzen (Türkei). Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid 19-Pandemie, insbesondere der Einbruch des Ölpreises, dürften die weiteren verfügbaren Mittel, insbesondere in den Golfstaaten, einschränken.
Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten haben sich ihrerseits zum Wiederaufbau verpflichtet, abhängig von den Fortschritten bei der Beilegung von Konflikten und politischen Reformen in Syrien. Da ein solcher Schritt nicht sichtbar ist, beschränkt sich das Engagement der EU weitgehend auf die humanitäre Hilfe. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind mit Abstand die größten Geber in diesem Bereich: Von 2011 bis zum Spätherbst 2019 haben sie Syrern im Land selbst und in den Nachbarländern insgesamt über 17 Milliarden Euro an humanitärer Hilfe zur Verfügung gestellt. Diese Hilfe wird hauptsächlich lokal von UN-Organisationen und internationalen Nichtregierungsorganisationen durchgeführt. Sie beschränkt sich grundsätzlich auf die Notfallversorgung der Bevölkerung, der Flüchtlinge und der Binnenvertriebenen.
Gleichzeitig hat die EU umfangreiche Sanktionen verhängt. Einerseits zielen diese auf Personen ab, die für die gewaltsame Unterdrückung der Bevölkerung und den Einsatz international verbotener Waffen verantwortlich sind, deren Aktivitäten direkt dem Assad-Regime zugute kommen oder die von Geschäften profitieren, die gegen Wohnungs-, Land- und Eigentumsrechte verstoßen. Andererseits sollen die Sanktionen die Finanzierungsmöglichkeiten des Regimes und seine Repressionskapazitäten einschränken und international isolieren. Vor diesem Hintergrund haben die Europäer Damaskus ein Waffenembargo und Exportbeschränkungen für Waren auferlegt, die für interne Repressionen verwendet werden können. Sie haben ein Ölembargo verhängt, die Vermögenswerte der syrischen Zentralbank in der EU eingefroren und die Ausfuhr von Waren mit doppeltem Verwendungszweck nach Syrien verboten.
Das Sanktionspaket umfasst auch weitreichende sektorbezogene Maßnahmen, die dem Wiederaufbau im Wege stehen. Dies gilt insbesondere für Beschränkungen bei der Finanzierung von Öl- und Elektrizitätsinfrastrukturprojekten, das Verbot der Europäischen Investitionsbank (EIB) zur Finanzierung von Projekten in Syrien, die dem Staat zugute kommen würden, sowie Sanktionen gegen den syrischen Finanz- und Bankensektor und den Finanzierung des Handels mit dem Land.
Der EU-Ansatz hat sich als erfolglos erwiesen. Erstens ist erwiesen, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten die lokale Konfliktdynamik und das Verhalten der syrischen Führung bislang zumindest geringfügig bis gar nicht beeinflusst haben. Dies liegt daran, dass sie auf militärischer Ebene nicht präsent sind und ihr politisches Gewicht international kaum in den Konflikt eingebracht haben. Es liegt aber auch daran, dass sie an einem nicht mehr realistischen Ziel festhalten. Die EU hat ihre Rhetorik aufgeweicht, sie spricht nicht mehr explizit von Regimewechsel oder Machtteilung. Sowohl das Sanktionsregime als auch die Konditionierung der Wiederaufbauhilfe zielen weiterhin auf Regimewechsel ab. Brüssel hat jedoch noch nicht formuliert, welche Art von Verhaltensänderung in Damaskus unterhalb der Schwelle eines politischen Übergangs zu einem verstärkten Engagement der EU führen würde.
Zweitens ist der europäische Ansatz problematisch, da sowohl die humanitäre Hilfe im Mittelpunkt steht als auch die umfassenden Sanktionen keine wirksame und nachhaltige Unterstützung für die Bevölkerung ermöglichen. Dies wäre dringend erforderlich, insbesondere angesichts der sich verschärfenden Wirtschafts- und Versorgungskrise in Syrien. Im Frühjahr 2020 waren rund elf der 18 Millionen im Land verbliebenen Syrer auf humanitäre Hilfe angewiesen. Die EU läuft daher Gefahr, zur Konsolidierung einer Situation beizutragen, in der die syrische Bevölkerung langfristig von internationalen Hilfsgütern abhängig bleibt.
Drittens gibt es Brüche in der gemeinsamen europäischen Haltung. Vor allem Deutschland, Frankreich und Großbritannien halten an der bisherigen Position fest. In den letzten Jahren haben andere EU-Mitgliedstaaten die Beziehungen zu relevanten Personen aus der Führung des Regimes (Italien, Polen) wiederhergestellt oder die Wiedereröffnung ihrer Botschaften mit größerem wirtschaftlichem Engagement in Syrien (Italien, Österreich, Ungarn, Polen) heftig erörtert. Eines liegt auf der Hand: Wenn die EU-Mitgliedstaaten im Umgang mit Damaskus auseinanderfallen, riskieren sie, den geringen Einfluss zu verlieren, den sie möglicherweise haben. Denn nur wenn Wiederaufbaumittel, die Rückkehr zu diplomatischen Beziehungen und die Reduzierung persönlicher Sanktionen gezielt und gemeinsam eingesetzt werden, könnten solche Maßnahmen infolgedessen politisches Gewicht entwickeln.
Die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten daher ihre Beziehungen zu Syrien so anpassen, dass sie besser auf die lokalen Herausforderungen und aktuellen Umstände zugeschnitten sind, die Interessen und Instrumente der EU harmonisieren und den begrenzten Spielraum nutzen, den sie so effektiv wie möglich haben.
Erstens können Anreize und Sanktionen den Europäern nicht helfen, das zu tun, was das Assad-Regime und seine Verbündeten militärisch vereitelt haben: eine Verhandlungskonfliktlösung und eine politische Öffnung. Es bedeutet auch, sich nicht zu täuschen, dass Damaskus ein verlässlicher Partner bei der wirtschaftlichen Erholung und dem Wiederaufbau des Landes, der Bekämpfung des Terrorismus und der Rückkehr von Flüchtlingen sein könnte.
Insbesondere sollten die Europäer einen nachhaltigeren Beitrag zur wirtschaftlichen Erholung in Syrien leisten. Dazu müssten sie sektorale Sanktionen reduzieren, die die Entwicklung behindern. Unter bestimmten Bedingungen müsste auch in vom Regime kontrollierten Gebieten die Sanierung der Basisinfrastruktur unterstützt und die Lebensbedingungen durch Arbeitsprogramme und lokale Beschaffung verbessert werden.
Eine nachhaltige Stabilisierung kann jedoch nur erreicht werden, wenn es im Land weitreichende Reformen gibt. Vor diesem Hintergrund sollten die Europäer ihren Ansatz „Mehr für mehr“ formulieren und damit einen konkreten Weg aufzeigen, wie die Beziehungen zu Damaskus im Gegenzug für politische Öffnung und Strukturreformen weitgehend normalisiert werden können.
Sie sollten jedoch davon Abstand nehmen, ihren Umgang mit der Führung des syrischen Regimes vollständig zu normalisieren. Die Aufgabe besteht vielmehr darin, die strafrechtliche Ermittlung von Kriegsverbrechen, schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen und den Einsatz international verbotener Waffen zu beschleunigen.
